Институт политической регионалистики


Новая страница

В.В.Казаков

аспирант Академии
бюджета и казначейства
Министерства финансов РФ

Завершение переходного этапа реформы местного самоуправления в России: плюсы и минусы

1 января 2009 г. окончился трехлетний переходный этап реформы местного самоуправления и, вместе с этим, вступил в действие в полном объеме Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 2008 г. оставался переходным лишь для 17 субъектов Федерации, наибольшее число которых представляло центральную часть России. Сегодня нормы закона не реализуются в двух наиболее проблемных российских регионах - Ингушетии и Чечне, в которых промежуточная стадия продлится еще год.

Если главной целью всей реформы можно назвать полномасштабное становление института местного самоуправления в стране, то переходный этап был необходим большинству регионов для подготовки муниципалитетов к самостоятельности в принятии полного комплекса решений соответствующего уровня. В целях достижения данного результата потребовался значительный по времени переходный период и консолидация усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также широких слоев заинтересованных граждан.

Центральная задача подготовительной стадии реформы виделась в необходимости приблизить местное самоуправление непосредственно к жителям путем организации двухуровневой системы муниципальных образований - муниципальных районов и поселений, четко разграничить полномочия между региональными и муниципальными органами, избавиться от сохранявшихся на местах «нефинансируемых мандатов». Именно вследствие неравномерной готовности различных территорий, осуществление запланированных изменений было разведено по времени и по регионам.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как и сама реформа, нашел своих сторонников и противников.

Сторонники реформы в качестве основных концептуальных достижений закона видят:

- формирование двухуровневой модели местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;

- четкое разграничение вопросов ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти, в том числе внятное определение круга вопросов местного значения, которые должны решаться на местном уровне, и правил передачи на этот уровень государственных полномочий;

- более полное включение населения в принятие решений на местном уровне.

Противники же закона, как замечает В. Новохацкий, приводят множественные аргументы, сводящиеся к тому, что «не было необходимости в его принятии, а последствия принятия - отрицательные, разрушающие сложившуюся систему местного самоуправления, ведущие к хаосу в управлении, вплоть до потери управляемости»[1]. Частично в поддержку негативно настроенных экспертов можно привести статистику, согласно которой за время, прошедшее с момента принятия закона, в него было внесено более 400 поправок[2]. Это, несомненно, говорит о трудностях при реализации реформы местного самоуправления.

Рассматриваемый закон был принят еще в 2003 г., однако, вступал в силу несколькими этапами. Причина этому - сложность и масштабность задачи. Если раньше край, область или республика сами определяли, какой быть системе местного самоуправления на их территории, то сегодня выбранные депутаты и главы есть не только у районов и городов, но и у поселений. Это обусловило необходимость решения сложной задачи перераспределения собственности между уровнями власти. Отметим, что этот вопрос до сих пор вызывает ожесточенные дискуссии в связи с тем, что ряд региональных органов власти допустил серьезные нарушения при передаче собственности на муниципальный уровень.

К числу достижений реформы на сегодняшний день можно отнести тот факт, что в переходный этап было проведено разграничение федеральных, региональных и местных полномочий с одновременной передачей большей части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный уровни, определена финансовая и материальная база местного самоуправления.

Тем не менее, значительная часть экспертов, отмечая эти несомненные плюсы, большее внимание уделяют до сих пор не устраненным недостаткам. Важнейшей проблемой остается то, что подавляющему числу муниципалитетов не хватает финансовых средств, и они вынуждены уповать на поддержку вышестоящих бюджетов, что делает весьма проблематичной самостоятельность местной власти. Аналитики Всероссийского совета местного самоуправления признают[3], что сегодня около 15% органов местного самоуправления поселений практически полностью делегировали свои полномочия на вышестоящий уровень, оставив за собой только средства на своё собственное содержание.

По данным Счетной палаты[4], несбалансированность местных бюджетов катастрофическая - только около половины расходов муниципальных образований обеспечены доходами: в 2007 г. доля межбюджетных трансфертов в объеме всех доходов местных бюджетов достигла 58%. Соответственно, налоговые и неналоговые доходы в структуре собственных доходов местных бюджетов не превышают в среднем 42%. По другим данным, 98% муниципалитетов имеют дефицитные бюджеты, которые нуждаются в региональных трансфертах. Между тем, лишь около 10% регионов не нуждаются в точно таких же вспомоществованиях от федеральной власти[5]. На наш взгляд, такую ситуацию можно признать крайне тяжелой.

В последние годы налоги, собираемые местными органами власти, не позволяют обеспечить даже минимальную самостоятельность местных бюджетов. По итогам их исполнения за 2007 г. доля земельного налога в доходах бюджетов муниципальных образований составила лишь 3,3%, а налога на имущество физических лиц - 0,3%[6]. Остальные источники доходов передаются в муниципальные образования в виде нормативов отчислений от государственных налогов, что на наш взгляд, недопустимо, так как с момента принятия закона идет постоянное расширение перечня вопросов местного значения и других обязанностей, которые без соответствующего перераспределения доходных источников не могут быть в должной мере реализованы.

Многочисленные предложения о способах увеличения местных бюджетов, среди которых были следующие: рост доли местных бюджетов в подоходном налоге, передача на местный уровень части транспортного налога, доли налога на прибыль организаций, единого налога на вмененный доход для субъектов малого бизнеса, введение единого местного налога на недвижимость пока – до сих пор не находят отклика в среде законодателей.

Из-за сложившейся схемы распределения налогов муниципалитеты, как правило, лишаются движущих стимулов к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. Вместо активного поиска дополнительных ресурсов и источников пополнения местных бюджетов муниципальные власти переходят в режим пассивного ожидания финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. В подобных условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти путем дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации.

Как не парадоксально, внести перелом в отношение органов местной власти к привлечению дополнительных источников финансирования собственных бюджетов может глобальный экономический кризис. В связи с тем, что поток федеральных и региональных финансовых средств, вероятнее всего, уменьшится, муниципальные элиты будут обязаны закрывать образовавшиеся из-за этого бреши в расходной смете, активизируя поиск новых приходных статей бюджета.

Отметим также следующий важный факт: ряд расходных позиций местного самоуправления являются значительными и, вследствие этого, требуют дополнительного обеспечения. Речь идет, прежде всего, о решении таких вопросов, как разработка генеральных планов и правил землепользования и застройки, учет и оформление прав на муниципальное имущество, финансовое оздоровление предприятий ЖКХ и ликвидация задолженности по капитальному ремонту жилого фонда, сносу аварийного жилого фонда и т.п.

В связи с этим, ощущается нехватка обоснованной программы по разработке закона о местном налоге на недвижимость или расширения существующих доходных источников местных бюджетов. Необходимость изменения налогового законодательства в пользу института местного самоуправления признает большинство экспертных сообществ, таких, например, как Совет по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации[7].

Кроме необеспеченности полномочий органов местного самоуправления финансами, стоит выделить и другие серьезные проблемы, в числе которых отметим давление со стороны муниципальных районов в отношении поселений и ущемление прав крупных городов.

Последний год переходного периода был ознаменован всплеском судебных процессов об искусственном превращении ряда крупных городов в городские поселения, фактически подчиненные муниципальным районам. Характерным примером является г. Ангарск Иркутской области с населением свыше 200 тысяч человек, который решением органов государственной власти области получил статус городского поселения в составе Ангарского муниципального района, при том, что в городе проживает более 95% населения муниципального района. Фактически на территории параллельно действуют две муниципальные власти[8]. Интересно, что в большинстве подобных случаев усилия общественности по проведению референдумов всячески подавляются региональными властями. Лишь городскому поселению г. Рыбинска Ярославской области удалось после длительной борьбы провести референдум и получить статус городского округа.

Сегодня власти ряда муниципальных районов пытаются сохранить некую вертикаль власти, что противоречит самой идее местного самоуправления. Такое положение усугублялось в последнее время еще и тем обстоятельством, что районные власти распродавали муниципальное имущество и землю поселений перед передачей, разрешали строительство экологически вредных производств на территории поселений, разрушали медицинскую структуру, ЖКХ и др.

Как известно, муниципальный район представляет собой муниципальное образование, объединяющее несколько городских, сельских поселений и межселенных территорий, объединённых общей территорией. Как правило, муниципальные районы были созданы в границах «старых» районов, унаследованных от советской системы административно-территориального деления. В ряде случаев бывшие райцентры не захотели войти в состав муниципального района, что привело к тому, что в районах осталось слишком малое количество населения и недостаточен сбор налогов, а бюджеты убыточны.

Сохранение районов в качестве муниципальных образований было вызвано потребностью в решении многих вопросов местного значения на межпоселенческом уровне. Поскольку Конституция позволяет передавать исполнение отдельных государственных полномочий муниципалитетам, но не допускает передачу местным самоуправлением части своих полномочий государству, районы остались отдельным уровнем муниципальных образований, несмотря на выполнение ими многих государственных функций.

В настоящее время муниципальные районы в большинстве случаев являются распорядителями бюджетов на всей территории района, включая территории поселений: сельские поселения, входящие в район, не имеют бюджетов, а лишь сметы расходов. Это обстоятельство вызывает серьезные нарекания при реализации закона на практике. Кроме того, аналитиками обсуждается следующая проблема: «до сих пор не установлен перечень вопросов местного значения, полномочия по которым поселения не могут передавать на уровень муниципального района, хотя эта мера как способ обеспечения реальной самостоятельности поселений неоднократно обсуждалась»[9].

С другой стороны, существует и следующее, обратное, течение: во многих случаях вновь образованные поселения сами передают свои полномочия муниципальным районам по соглашениям. Подобная практика получила повсеместное распространение и сводит на нет саму идею муниципальной реформы – решать большинство вопросов жизнеобеспечения на местном поселенческом уровне.

По данным Министерства регионального развития, на начало 2008 г. 16830 поселений или 77,9% от всех поселений в Российской Федерации заключили соответствующие соглашения с муниципальными районами. Из них 15525 муниципальных образований являются сельскими поселениями (78,1% от всех сельских поселений) и только 1246 – городскими[10].

Передача решения вопросов местного значения поселений муниципальному району на основе соглашений требует законодательного ограничения, поскольку в результате это перераспределение приобретет односторонний характер в пользу муниципального района. Такое перераспределение вопросов местного значения будет означать фактически возврат к одноуровневой модели местного самоуправления.

Рассмотренная выше экономическая зависимость муниципальных органов от государственных властных институтов дополняется еще и тем, что и в политическом плане государство (регионы) и местное самоуправление оказались связанными гораздо сильнее, чем ожидали авторы реформы. В докладе Общественной палаты «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации» отмечалось, в частности, что практически повсеместно наблюдается тенденция подавления способности местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения со стороны региональной власти, а по отношению к поселениям – районной власти. Муниципальные образования все еще далеко не везде признаны властью регионов своим партнером при разработке стратегий социально-экономического развития[11].

Кроме того, исследователи[12], отмечают, что «конфликт двух трендов - разграничения властных полномочий (2001-2005 гг.) и централизации власти в стране (2000-2009 гг.) сыграл «злую шутку» с реформой местного самоуправления в России». Эффективное достижение задач, сформулированных на вышестоящем властном уровне, оказалось невозможным без сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния в более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район). Как результат - в абсолютном большинстве случаев муниципалитеты не смогли отойти от центростремительной системы властных отношений, в силу чего положения закона о местном самоуправлении реализуются скорее формально.

Нельзя в этой связи не согласиться с И.Ю. Юргенсом, который, резюмируя итоги переходного этапа реформы местного самоуправления сквозь призму централизации/децентрализации, говорит: «В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении»[13].

Многие регионы при реализации положений реформы на практике столкнулись с еще одной проблемой - ошибочностью принятой в законе концепции городского округа, в составе которого (в отличие от муниципального района) не могут существовать другие муниципальные образования. Согласно концепции множество поселков в пригородных зонах городов, в том числе крупных поселков, имеющих градообразующие предприятия, достаточную налоговую базу, инженерную и социальную инфраструктуру, эффективно работающие местные администрации, т.е. все условия для создания муниципальных образований, не получили такого статуса и были включены в состав городских округов. С этой целью данные поселки пришлось либо преобразовать в сельские населенные пункты, либо вообще исключать из государственного реестра населенных пунктов и превращать в микрорайоны городов, отстоящих от них на десятки километров.

Фактически и то, и другое противозаконно, отмечает
Р.В. Бабун, «поскольку сами населенные пункты как географические данности никуда не делись, а по профилю хозяйственной деятельности были и есть городскими. Причина сложившейся ситуации в том, что новое законодательство допускает включение в состав городского округа только одного городского населенного пункта»[14].

Кроме глобальных проблем, современная система местного самоуправления испытывает и ряд локальных трудностей. Так, вызывает опасение, что в последнее время из перечня вопросов местного значения в законе «Об общих принципах…» были исключены следующие важные пункты:

- вопросы социальной поддержки и социального обслуживания уязвимых групп населения;

- вопросы опеки и попечительства;

- вопросы участия в регулировании вопросов занятости и трудовых отношений на своих территориях;

- вопросы расчета субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством;

- вопросы организации и осуществления экологического контроля объектов производственного и социального назначения на муниципальных территориях;

- вопросы распоряжения городскими землями городами – административными центрами субъектов Федерации.

Анализ описанных проблем подтверждает, что реформирование местного самоуправления, официально перешедшее в новую фазу, должно продолжиться до момента, когда будут решены наиболее острые вопросы, стоящие сегодня перед институтом местного самоуправления.




[1] Новохацкий В. Основные проблемы реформы местного самоуправления и пути их решения / Социально-экономическое положение России в новых геополитических и финансово-экономических условиях: реалии и перспективы развития. – СПб., 2008. - С. 138.

[2]Как работает закон

//http://council.gov.ru/inf_ps/parlisurvey/2008/07/74/item3431.html.

[3] О местном самоуправлении замолвите слово... // http://www.megansk.ru/partanalitics/1234854298.

[4] Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2008. №21. - С. 62.

[5] Закатнова А. Молодая власть // Российская газета. 2009. 12 января. - С. 9.

[6] Захватова Ю. Вопреки Эйнштейну // Российская Федерация сегодня. 2008. № 15. - С. 44.

[7] Информация о работе Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // http://www.mironov.ru/council/public_coucils/39.html.

[8] Бабун Р.В. Современные проблемы местного самоуправления и задачи АСДГ / Материалы форума глав муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока. – Новосибирск, 2008. - С. 11.

[9] Стародубровская И. Муниципальная реформа: вертикаль достроена // Ведомости. 2009. №19.

[10] Итоги реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году // http://www.minregion.ru/WorkItems/NewsItem.aspx?NewsID=805.

[11] Доклад Общественной палаты РФ «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации». – М., 2007. - С. 59.

[12] Муниципальная реформа: что сделано и куда двигаться дальше? // http://www.politcom.ru/6330.html.

[13] Юргенс И.Ю. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. и пути совершенствования // http://www.urc.ru/doclads.

[14] Бабун Р.В. Современные проблемы местного самоуправления и задачи АСДГ / Материалы форума глав муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока. – Новосибирск, 2008. - С. 9.

Центральный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Москва
Южный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Ростов-на-Дону
Северо-западный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Санкт-Петербург
Дальневосточный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Хабаровск
Сибирский федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Новосибирск
Уральский федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Екатеринбург
Приволжский федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Нижний Новгород

©2009. «Институт политической регионалистики».
Все права защищены.

Информационно-консультативное агентство Регион-Прогноз Яндекс цитирования Информационно-аналитическое агентство Полит-Прогноз