Институт политической регионалистики


Новая страница

Е.О.Лисянская

аспирантка

Российской академии

госслужбы при Президенте РФ

Влияние общероссийских партий на развитие регионального политического процесса

В течение последних нескольких лет в России выстраивалась линия на усиление роли политических партий, которые являются важнейшим институтом гражданского общества. Федеральная власть совершенно обоснованно считает, что партии должны стать базовыми структурами, которые наряду с другими институтами государства несут ответственность за развитие регионального процесса.

Как известно, с момента, когда в 2004 г. были отменены прямые всенародные выборы губернаторов, кандидатуры на пост главы региона выдвигаются по представлению Президента. При этом, теоретически, важную роль в процессе рекрутирования первых лиц региона должны были играть депутаты законодательного собрания субъекта федерации, утверждая или нет предложенного кандидата.

Юридически, депутаты могли отклонить кандидатуру, указанную Президентом, но на практике этого не происходило, так как при этом законодательное собрание оказалось бы под угрозой роспуска и досрочных выборов. Таким образом, не существовало сильной зависимости перспективы избрания или переизбрания губернатора не только населением, но и депутатами законодательного собрания региона. Г. Голосов отмечает по этому поводу: «Законодательные собрания играют в этой процедуре номинальную роль, в том только и состоящую, чтобы одобрить спущенную сверху кандидатуру. И эта система вовсе не способствует качественному улучшению управления. В большинстве регионов просто ничего не изменилось. Там остались прежние губернаторы. Ведь опаснее всего были подозрения в политической нелояльности»[1].

При этом не вызывает сомнений, что отмена прямых выборов губернаторов существенно изменила роль региональных парламентов. Независимо от изменения правил выборов и появления новых механизмов контроля над депутатами через усилившуюся государственно-партийную иерархию ценность депутатского мандата в региональном парламенте, на наш взгляд, выросла.

На сегодняшний день, указанный порядок утверждения в должности губернаторов изменен. Кандидатуры на должность глав регионов будут вноситься на рассмотрение Президента политической партией, получившей наибольшее число голосов избирателей в региональный парламент, что несколько усиливает как статус депутата регионального парламента, так и степень влияния партий на формирование регионального процесса в целом.

Более того, в начале 2009 г. многие эксперты видят заинтересованность центра в предоставлении возможности трем парламентским партиям, находящимся в оппозиции к «Единой России», квот на выдвижение кандидатов на пост губернатора. Подобную идею квотирования губернаторских мест можно считать некоей попыткой встроить оппозицию в вертикаль власти и разделить с ней ответственность за социальные последствия кризиса. В этой связи можно считать, что назначение в 2008 г. экс-лидера СПС Н. Белых губернатором Кировской области была первой пробой в этой сфере.

Некоторые эксперты, однако, считают, «в случае с КПРФ Кремль может натолкнуться на отказ воспользоваться квотой. В условиях социальной нестабильности коммунистам выгоднее подчеркивать в глазах избирателей свою независимость от Кремля»[2].

Согласно новому законодательству, партия может предложить Президенту не менее трех кандидатов не позднее, чем за 90 дней до истечения срока полномочий главы региона. Перед этим, Глава государства и уполномоченный представитель партии проводят консультации. Если президент не поддержит ни одну из кандидатур, партия может повторно внести не менее трех новых кандидатур.

Новое законодательное правило закрепляет факт того, что сегодня партии становятся центральным звеном регионального политического процесса. Кроме законодательной, представительной и контрольной функций они будут выполнять, специфическую, на сегодняшний день, роль ответственного за исполнительную власть в субъекте федерации.

Отметим, тем не менее, что новая процедура назначения губернаторов нова лишь по своей законодательной сути. На практике, господствующая в законодательных собраниях практически на всей территории страны «Единая Россия» имеет дело с главами регионов, которые состоят в ее рядах. Членство губернаторов в этой политической партии, по мнению И. Заборского, обусловлено двумя основными соображениями. «Во-первых, это желание проявить лояльность перед федеральным Центром. Во-вторых, в условиях доминирования «Единой России» в подавляющем большинстве региональных законодательных собраний присоединение губернатора к этой партии сообщает ему дополнительную легитимность. В свою очередь, «Единая Россия» получает значительную поддержку в лице губернатора, что увеличивает ее шансы на региональных выборах и выборах в органы местного самоуправления региона»[3]. Эта поддержка выражается, как правило, в проецировании популярности губернатора на партию, а также в использовании губернатором административных ресурсов для поддержки «Единой России» в ходе избирательных кампаний. Таким образом, губернатор, назначенный, юридически, президентом, получает действенный властный механизм в виде лояльного парламентского большинства, которое принимает, зачастую в срочном порядке и без лишних обсуждений, законы в интересах органов исполнительной власти.

Говоря о членстве губернаторов в партиях, нельзя не остановится на отношении граждан к этому явлению. Согласно опросу, проведенному Всероссийским центром изучения общественного мнения[4], членство в партии губернатора является для людей фактом скорее положительным. В то же время наибольшее число избирателей относится к партийной окраске своего губернатора нейтрально: по мнению 27%, членство в партии никак не сказывается на его деятельности, еще 37% затруднились дать этому какую-либо оценку.

Интересно, что, если ранее большинство губернаторов, избранных при поддержке тех или иных политических партий, после своего избрания дистанцировались от них, стремились вести политику на консенсусной, внепартийной основе, то сегодня наметилась тенденция к укреплению статуса партийного чиновника.

Сегодня главы регионов все чаще подчеркивают свое партийное происхождение. Вообще, в настоящее время в «Единую Россию» входит 73 губернатора. Большинство из них в последние годы почувствовали на себе усиление партийного влияния. Так, руководство партии власти предприняло ряд кадровых назначений, которые сделали региональные отделения партии автономными от региональных властей. Кроме того, было высказано пожелание, чтобы глава региона не возглавлял партийные ячейки. Этим, на наш взгляд, партия, с одной стороны, дистанцируется в глазах избирателей от вероятно непопулярного губернатора, с другой – заставляет последнего работать под прессом возможного непродления полномочий.

Стоит упомянуть, что первая, не увенчавшаяся успехом, попытка ввести в действие процедуру представления кандидатуры губернаторов партиями была предпринята еще в 2006 г. В то время в экспертных кругах шла оживленная дискуссия о том, каковы же будут отношения в связке «губернатор – законодательное собрание или региональное отделение партии». Среди прочих выдвигалось мнение[5], что крен в подобных взаимоотношениях будет зависеть от личности главы региона. В этой связи можно выделить два варианта развития событий.

1. Глава субъекта зависим от доминирующей партии и не имеет большого политического веса. Подобная ситуация может привести к ослаблению позиций партии из-за ее непосредственного участия в решении хозяйственных проблем региона и, опосредованно, через ассоциацию со ставленником.

2. Губернатор – независимая фигура, которая будет стремиться воспроизвести на региональном уровне модель власти, которая представлена на уровне федеральном: глава государства является исключительным носителем права принимать стратегические решения, которые без преград оформляются представительной ветвью власти законодательно. Обязанность губернатора перед партией, доминирующей в законодательном собрании, может выражаться, прежде всего, в необходимость обеспечения ее победы на выборах различного уровня.

Сильному губернатору выгодно безболезненно нейтрализовать региональных лидеров доминантной партии (сегодня речь идет о «Единой России»): выдвинуть на повышение на федеральный уровень, уменьшая, таким образом, степень их вовлеченности во внутрирегиональные дела, или принять на работу в собственную администрацию, делая их сопричастными проводимой политике.

Новый принцип рекрутирования губернаторов, делегирующий политическим партиям, имеющим большинство в региональном парламенте, право предлагать кандидатуры глав региона, на сегодняшний день имеет ряд своеобразных свойств. Главное из них связано с тем, что во всех субъектах федерации, за исключением республик Коми и, в некоторой мере, Тывы, региональные законодательные собрания контролируются одной партией – «Единой Россией». В этой связи, скорее всего, между федеральными и региональными организациями этой партии произойдет своеобразное распределение ответственности за качество предложенных кандидатов. Задача регионального отделения будет заключаться в том, чтобы выделить наиболее сильного кандидата, который был бы электорально привлекательным и развивал политику президента. Однако нельзя исключать того, что местные группировки могут попытаться выдвинуть кандидата, который будет лоббировать их собственные интересы. Поэтому задача федерального руководства партии – определить степень надежности того или иного кандидата с точки зрения Центра.

Региональный политический процесс, который все больше основывается на партийности, как законодательной власти, так и исполнительной, в условиях тотального доминирования партии власти существенно трансформировался. Сегодня политическая борьба между партиями замещается внутрипартийной конкуренцией. В условиях, когда и губернатор, и большинство в региональных парламентах, и, как правило, мэр региональной столицы являются членами «Единой России», на первый план выходят вопросы их взаимодействия.

Рядом исследователей отмечается, что все большее распространение получает тенденция, когда спикер регионального парламента явно или косвенно воспринимается губернатором как конкурент в борьбе за политическое влияние, результатом чего, нередко, становится смена глав парламентов на людей, как правило, перед этим работавших в региональных администрациях.

На вопрос «почему губернаторы уделяют столько внимания тому, кто занимает пост спикера», А. Кынев отвечает следующим образом: «в условиях, когда губернатор чем дальше, тем больше превращается в администратора, именно спикер и мэр регионального центра по факту превращаются в двух наиболее значимых руководителей, получающих легитимность прямо или косвенно непосредственно от населения региона, фактически являющихся наиболее высокопоставленными представителями самих избирателей. Именно они в максимальной степени становятся фигурами, ориентированными на региональное общественное мнение и начинают восприниматься как естественная угроза и альтернатива положению назначенного губернатора» [6].

На наш взгляд, политическая борьба губернатора, с одной стороны, и спикера законодательного собрания субъекта федерации, с другой, обусловлена соперничеством за лидерство в регионе не столько с общефедеральной позиции, сколько с внутрипартийной точки зрения. Неудивительно, что как только спикер (или мэр регионального столицы) начинает демонстрировать наличие у него серьезных политических амбиций, губернатор пытается найти ему новую, менее публичную, должность.

Добавим, что губернаторы вынуждены уделять повышенное внимание не только членам представляемой ими партии, но и тому, кто является лидером той или иной политической силы в регионе. В этой связи можно отметить тот факт, что во многих субъектах федерации власти пытаются оказать влияние на формирование отделений новой партии «Правое дело».

Еще одной особенностью регионального политического процесса является, с одной стороны, сильная ассоциация «Единой России» с деятельностью губернаторов, а, с другой стороны, необходимость реагировать на вызовы экономического кризиса, что не всегда получается у действующих глав регионов. В этой связи, как показали выборы разных уровней 1 марта, электоральные показатели партии оказались существенно ниже ожидавшихся. Многие эксперты связывают это с сомнительной позицией, а порой и откровенным противодействием глав регионов, являющихся членами партии. Ситуация усугубляется еще и тем, что уровень доверия населения к губернаторам снижается из-за ухудшения социально-экономической ситуации в регионах.

Таким образом, анализируя тенденции в электоральном и законотворческом процессе, можно констатировать, что сегодня продолжается политика федерального Центра, направленная на унификацию регионального политического процесса и встраивание региональных законодательных и исполнительных органов власти в единую властную вертикаль. На сегодняшний день на уровне субъекта федерации можно констатировать существование зависимости всех субъектов политического процесса друг от друга, что не всегда позитивно отражается на его легитимности и, зачастую, характеризуется снижением доверия со стороны населения к органам власти в регионе.




[1] Голосов Г. Почти независимый губернатор // http://www.irena.org.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=692&Itemid=494.

[2] Фаляхов Р. Системную оппозицию встроят в вертикаль // http://www.rbcdaily.ru/print.shtml?2009/04/01/focus/408630.

[3] Заборский И. Разделяй и властвуй: политические партии в региональных законодательных собраниях, 2003-2007 гг. // Российское электоральное обозрение. 2007. №1. - С. 9.

[4] Бызов Л. Партийность губернатора: плюс или минус? // Время новостей. 2005. 2 ноября. - С. 10.

[5] Шаткин М. Распад партийной вертикали // http://www.kreml.org/opinions/108005992.

[6] Кынев А. Заказ на спикера // Независимая газета. 2008. 3 июня. - С. 4.

Центральный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Москва
Южный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Ростов-на-Дону
Северо-западный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Санкт-Петербург
Дальневосточный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Хабаровск
Сибирский федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Новосибирск
Уральский федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Екатеринбург
Приволжский федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Нижний Новгород

©2009. «Институт политической регионалистики».
Все права защищены.

Информационно-консультативное агентство Регион-Прогноз Яндекс цитирования Информационно-аналитическое агентство Полит-Прогноз