Новая страница

Е.А. Мартынова

аспирантка

Института государства

и права РАН

СИСТЕМА ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ

КАК ФОРМА НАРОДОВЛАСТИЯ

В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВА

В современной политике основным является вопрос о наличии у граждан доступа к власти и реальных возможностей для контроля над властью, обеспечивающих его постоянное участие в политическом процессе. Парламентское представительство, располагающее широкими контрольными полномочиями, выступает гарантом максимального приближения власти к народовластию.

Несмотря на то, что большинство исследователей в большей или меньшей степени признают за парламентом контрольную специфику, в научной литературе нет единства в определении сущности парламентского контроля и однозначного понимания его места в системе парламентских функций. Спектр идей и мнений по данной проблематике отличается широтой и разнообразием.

М. Дюверже, например, к полномочиям парламента относит законодательные, финансовые, внешнеполитические, исполнительные, административные (назначение отдельных членов исполнительных органов, контроль над органами исполнительной власти, введение чрезвычайного положения, решения по управлению государственным имуществом и т.п.), судебные (назначение на некоторые судейские должности, смягчение наказаний и т.д.), полномочия по принятию и пересмотру конституции^[1].

Английский исследователь Д. Кумбс выделил пять групп таких полномочий: воздействие на правительство (вотум недоверия, министерская ответственность, импичмент и т.п.), издание законов, утверждение бюджета, контроль за администрацией (депутатский запрос, специальные комиссии по расследованию деятельности тех или иных органов и т.д.) и организация работы самого парламента^[2].

Венгерский политолог М. Бихари среди функций парламента называет представительную, функцию власти, правотворческую и законодательную, функцию политического контроля и привлечения к ответственности, функцию обеспечения политической гласности^[3]. М. Бихари, в свою очередь, замечает, что правомочия парламента в области контроля, отчета и привлечения к ответственности чрезвычайно велики, но используются они как в сущности исключительные.

Р.М. Романов наделяет парламент следующими функциями: представительная, законодательная, финансово-бюджетная, контрольная, властная. Властная функция выполняет интегрирующую роль. В условиях парламентаризма, после победы на выборах и обретения парламентского большинства той или иной партией, появится реальная возможность выбора альтернатив общественно-политического и экономического развития общества и основных институтов власти[4].

А.С. Автономов выделяет следующие функции парламента по характеру полномочий: законодательная, учредительная, бюджетно-финансовая, функция формирования различных государственных органов, контрольная. Причем, «контрольная функция тесно связана со всеми перечисленными функциями, и ее существование логически вытекает из наличия у парламента названных выше функций, поскольку контроль за исполнением принятых решений способствует их реальному воплощению в жизнь. Парламент как один из наиболее демократичных органов контролирует исполнительные, а также и иные государственные органы^[5].

А.Д. Керимов уточняет, что адекватное место парламента в политической системе страны обеспечивается не только реальным отправлением им своих представительной и законодательной функций, формированием или участием в формировании других государственных органов, но и осуществлением контроля за исполнительной властью^[6].

Б.Н. Топорнин расценивает верховный контроль за выполнением законов как логическое продолжение полномочий в сфере законодательства. Контроль не представляет собой самостоятельную, независимую функцию. Речь идет о том, чтобы обеспечить реализацию тех положений, которые сформулированы парламентом в его решениях.

По мнению российского исследователя парламентаризма
В.Н. Колесникова, функции парламента подразделяются на представительную, функцию власти, правотворческую, функцию контроля и привлечения к ответственности, обеспечения политической гласности, легитимации[7].

Важно подчеркнуть, что функции парламента находятся в неразрывной взаимозависимости и взаимонаполняемости, так как существование одной функции доказывает существование другой, что, в конечном счете, наделяет смыслом и делает возможным жизнеспособность самого функционального центра – парламента.

Такое общее видение функциональной специфики парламента позволяет понимать под парламентским контролем механизм влияния общества на политический процесс через организацию работы представительного органа, способствующего формированию ответственной власти.

Хотя еще совсем недавно понятие контрольных полномочий представительного органа употреблялось в основном в узком смысле слова как право представительного органа участвовать в процедуре назначения и отрешения от должности лиц исполнительной власти в аспекте принятой в государстве формы правления^[8]. Существует еще советский подход к механизму контроля как к наказанию.

Не вызывает сомнений тот фат, что контрольные полномочия представительных и законодательных органов базируются на теории разделения властей, которая, в свою очередь, связана с идеей верховенства представительной власти, что является выражением народного суверенитета.

Идея разделения властей является структурообразующим и функциональным принципом организации парламентского контроля. Если для политологического подхода характерно сопоставление теории разделения властей с идеей суверенитета народа, то для юридической науки данная теория актуальна и важна как определяющее начало всей государственной организации («пограничьем» юридической и политологической наук служит проблема легитимации власти)^[9].

Понятие народного суверенитета в рамках представительной демократии является центральной темой, поскольку именно верховенство народа объясняет источник власти, порядок ее осуществления, форму и контроль над властью.

Но такое представление было не всегда. В Древнем мире, в Средние века существовало божественное обоснование власти, в эпоху Возрождения возникло абсолютистское понимание государства. Так, Ж. Боден впервые введя в политико-правовой оборот понятие «суверенитет», понимал под ним «абсолютную власть государства».

На современном этапе в европейском общественном сознании сложилось понимание того, что старый принцип функционирования власти себя исчерпал. Его можно пытаться сохранить, продлить его функционирование, но это рано или поздно приведет к застою, деградации общества, к различным социальным катаклизмам. Именно парламентаризм, будучи достоянием культуры, возникший в связи с кризисом королевской (исполнительной) монической власти, обосновывается в виде формы выражения народовластия и действует в качестве универсального института поликратического государственного управления. Функция контроля над правительством является главенствующей во всей истории идеи парламентаризма.

Рассматривая контрольную функцию парламента как выражение непосредственной связи между сущностью государства и его социальным назначением, можно утверждать, что объектом такого контроля является, прежде всего, деятельность органов исполнительной власти и ее должностных лиц. Приоритетный объект парламентского контроля определен тем, что исполнительная власть организационно разветвлена, содержательно многообразна, процессуально вариабельна и наделена значительными материальными, финансовыми, кадровыми, информационными, административными ресурсами, то есть, по сути, обладает тем арсеналом, который позволяет исполнительной власти реально доминировать во властной триаде и с успехом может быть обращен как во благо страны, так и в угоду корпоративным пристрастиям. Здесь институт парламентского контроля, будучи надведомственным, выступает определенным гарантом преобладания общенациональных интересов над узкогрупповыми и гарантом формирования надлежащей экономической и социальной политики государства, является фактором обеспечения законности в сфере исполнительной власти, повышения эффективности ее деятельности, а также способом ограничения ее произвола в отношении прав человека. Как верно заметил С.В. Патрушев: «В политике обычное явление не конкуренция институциональных форм, а напротив – монополия одного институционального устройства на определенной территории»^[10].

На государственно-правовом уровне признание единого источника власти - народа - выражается в создании единого государственного механизма реализации его воли с учетом меняющейся политической, экономической, социальной обстановки, исходя из потребностей жизни, общества и граждан.

По обоснованному мнению С.А. Авакьяна, парламент и его палаты не могут оставаться в стороне от многих вопросов внутренней и внешнеполитической жизни страны и потому, что являются органами государственной власти, и потому, что это вытекает из их представительной природы^[11].

В государственной системе контроль со стороны парламента в отношении исполнительных структур выступает не в качестве механической функции, а является воплощением высшей власти народа и гарантией свобод при условии его осуществления внутри демократической представительной системы, действующей только в интересах общества.

Представительность и контроль таким образом органически связаны между собой. Без реализации адекватного представительства контрольная составляющая в функционировании парламента в силу неизбежного изменения смыслообразующей основы своей деятельности подвергается искажению. Это выражается либо в нивелировании контрольных процедур либо в использовании их в качестве инструментов давления со стороны других ветвей власти.

С точки зрения политической практики, вопрос об организации представительной власти является вопросом о реальных перспективах организации власти в обществе.

Георг Еллинек под представительством понимал «отношения одного лица к одному или нескольким другим лицам, в силу которых воля первого непосредственно признается волею последних, так что юридически оба должны быть рассматриваемы как одно лицо»[12].

Представительство народа на политическом уровне требует наличия партийной системы. Партии выступают в качестве общественных инструментов институционализации политической борьбы. В открытых обществах партии образуют ось политической системы. Только посредством институционализированной деятельности партий в парламенте социальная природа контроля над властью приобретает необходимую политическую форму. Оценка этого факта послужила основанием для процесса конституционализации политических партий в разных странах.

Природа партий предполагает состязание, что способствует укреплению демократической системы. Следовательно, оппозиция как элемент контроля со стороны общественного мнения, приводит в движение всю систему государственной власти.

Можно предположить, что понятие «конкуренция» уже включает в себя контрольную составляющую, а значит, ограничение политической конкуренции – это ограничение властью возможности себя контролировать, что ведет к преобладанию личных бюрократических интересов над общественными.

Контроль, являясь особой функцией парламента в системе разделения властей, сам выполняет специфические функции, подтверждающие его общественно-властную природу.

1. Контроль априори включен в содержание законотворческой работы, поскольку является эффективным средством совершенствования законодательства по различным аспектам общественной жизни и способом оперативного выявления запросов общества. Составляя специфику законодательной деятельности, контроль за законами идет не только на стадии их исполнения, но, что не менее важно, и на стадии подготовки и принятия, являясь необходимой гарантией их качества и подтверждением социальной актуальности. Так, важное место в работе над законами в условиях современного государства должна занимать проверка на предмет их соответствия требованиям антикоррупционной безопасности.

2. Посредством контроля парламент может способствовать тому, чтобы система власти оказалась способной защитить общество от застойных и кризисных явлений, способствуя своевременному решению насущных задач, что делает возможным эволюционный путь развития общества. В демократической конституционной системе политические партии превращаются в элементы, которые придают динамизм конституционной структуре власти, препятствуя излишней концентрации полномочий у органов и отдельных лиц. Именно в таких условиях стабильность – это следствие урегулированной борьбы за власть, а не монополия власти.

3. Важнейшей функцией контроля, наряду с обеспечением социальной стабильности и безопасности, является создание условий для позитивных изменений в обществе^[13].

4. Институт парламентского контроля является важнейшим способом преодоления отчуждения общества от функции социального управления, от власти, а значит, выступает гарантией социальной активности, предотвращающей одновариантность и статичность мышления и действий власти. Если народ является источником легитимности власти, то парламентский контроль – инструментом легитимации в отношении осуществления власти (но только при существовании легитимности самих партий).

5. Анализ показывает, что функционирование системы парламентского контроля может изменить политическую систему в целом, ее институты и учреждения, политические отношения, нормы и традиции, наделить систему подлинно демократическим смыслом и содержанием.

Проблемы становления института парламентского контроля в Российской Федерации во многом обусловлены наличием особого исторического кода взаимодействия власти и общества[14]. В отличие от стран Западной Европы, где идея контроля над властью сразу начала подкрепляться системой политических действий, для нашей страны не характерно системное развитие парламентского контроля.

Как показывает анализ Конституции РФ 1993 г. и системы власти, сложившейся с ее принятием, результаты парламентских выборов не находят необходимого дальнейшего выражения в кадровом составе правительства и никак не влияют на приоритеты правительственной политики, которая заключается как в определении общей логики развития страны, так и в принятии конкретных решений по важным политическим вопросам. В условиях устойчивой тенденции подавления институциональной самостоятельности парламента, такая схема взаимоотношений властей приводит к бессмысленности существования парламентского представительства, так как нет никаких гарантий смены действующей линии правительства в результате осуществления контрольных действий. Обреченность результатов контрольной деятельности парламента вскрывает коренную проблему российской системы власти, а именно – имитационность общественного характера ее образования из-за отсутствия у парламента учредительной функции. В Российской Федерации в силу разнообразных причин, выделяемых экспертами - исторических, культурно-психологических, экономических, географических, к началу XXI века не сформировался оптимальный и единственно приемлемый в рамках демократической парадигмы способ существования государственной власти - путем конкуренции политических платформ, идеологий, наделяющей смыслом и легитимирующей основные властные институты – парламент, правительство, президент. К сожалению, уровень парламентской культуры российских граждан не способствует пониманию того, что только данная модель обеспечивает необходимый контроль граждан за избираемой властью.

Недостаточное использование всего потенциала общества в процессе учреждения власти и стремление государства во всех властных отношениях действовать без участия общества представляется на сегодняшний день серьезной проблемой. Необходимо расширение потенциальных возможностей людей.

Нивелирование подлинного контроля представительного органа в российской системе государственной власти приводит к нивелированию самого парламентского института. Наблюдаемая институциональная деградация неизбежно отражается на всей системе власти. Без воспроизводства в политической практике функций парламента, в частности, контрольной, российское государство автоматически не может считаться открытым.

Идея контроля над властью априори революционна для самой природы российского общества. Возникает закономерный вопрос – готова ли в принципе наша страна, сознание российского общества полностью принять взгляд на отношения между обществом и государством как на отношения, обуславливаемые процедурой контроля, подтверждающие принцип суверенитета народа и гарантирующие подотчетность государства общественным интересам. С уверенностью можно сказать лишь то, что от развития идеи контроля народа над властью, которая ставит на первый план интересы общества, определяющие направления государственной политики, зависит возможность модернизации российского государства.