Новая страница

С.С. Шкурина

аспирантка

Российской академии

госслужбы при Президенте РФ

ОБЛАСТЬ ПОЛИТИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПАРЛАМЕНТА И ПРАВИТЕЛЬСТВА РОСИИ

В развитии существующей модели политического взаимодействия парламента и правительства в России прослеживаются этапы и тенденции, характерные для большинства демократических государств мира.

Изучая проблему политического взаимодействия Парламента и Правительства, следует выделить принципы, на основе которых основывается это взаимодействие. К принципам, на основе которых строятся взаимоотношения между двумя высшими органами государственной власти, следует отнести принцип конституционности, принцип равноправия законодательного и исполнительного органов в процессе осуществления государственной власти, принцип действий с учетом общегосударственных интересов, принцип согласования взаимных интересов органов государственной власти, принцип отказа от действий, ущемляющих компетенцию другого государственного органа, принцип недопущения и предотвращения конфликтов и противоречий[1].

Особенность принципа конституционности и его проявления заключается в строгом и неуклонном следовании органов государственной власти требованиям Конституции Российской Федерации. Выбирая линию взаимоотношений, органы государственной власти должны соблюдать конституционные принципы народовластия, разделения властей, законности, разграничения полномочий. В основах конституционного строя установлено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется законодательными, исполнительными и судебными органами. И хотя в пределах своих полномочий они самостоятельны, в совокупности они образуют единую систему государственной власти. Уже этим Конституция Российской Федерации обязала органы государственной власти взаимодействовать в процессе осуществления государственной власти, т.е. действовать согласованно, увязывая линии своего поведения сообразно установленным Конституцией целям и задачам. Законодательные органы государственной власти должны понимать необходимость и целесообразность совместного сосуществования в условиях разделения властей, учитывая функциональные различия, различия в формах и методах деятельности, особенности компетенции и уважительно, со всей ответственностью строить свои отношения с исполнительными органами, и, наоборот, исполнительные органы в свою очередь должны с уважением и пониманием относиться к законодательным органам, отказавшись от силового разрешения извечной дилеммы: кто главнее, у кого больше прав.

Следующий принцип взаимоотношений - принцип равноправия законодательных и исполнительных органов в процессе осуществления государственной власти. Основное содержание его связано с конституционным принципом разделения властей, в соответствии с которым органы законодательной и исполнительной власти самостоятельны, а также с другим конституционным принципом - принципом единства государственной власти. Как законодательные, так и исполнительные органы государственной власти независимо друг от друга формируют свои организационные структуры, утверждают положения о структурных подразделениях, внутренние регламенты работы и т.д.

Принцип равноправия законодательных и исполнительных органов реализуется в процессе осуществления государственной власти. В силу разделения своих функций и компетенции органы государственной власти не могут осуществлять государственную власть в полном объеме самостоятельно. Органы законодательной власти не в состоянии осуществлять исполнительные и распорядительные функции – для этого они не располагают необходимым аппаратом. Органы исполнительной власти не обладают законодательной функцией, т.е. не наделены полномочиями принятия законов. Органы законодательной и исполнительной власти должны взаимодействовать в процессе осуществления государственной власти – каждый в пределах своих полномочий, определяя в качестве приоритетных интересы государства в целом на основе принципа действий органов государственной власти с учетом общегосударственных интересов.

В ходе демократизации российского общества, развития рыночных отношений интересы становятся многообразнее, их взаимосвязи усложняются. Интересы реально влияют на деятельность органов государственной власти, поведение президента и министров в Правительстве, депутатов в Государственной Думе. Выявление и учет интересов позволяют предопределять возможные варианты взаимоотношений между органами государственной власти и регулировать их.

Принцип согласования взаимных интересов органов государственной власти создает твердую институциональную основу для достижения целей, стоящих перед органами законодательной и исполнительной власти. Стратегические цели у органов государственной власти одни, однако в силу сущностной специфики у каждого из них могут быть разные подходы к решению одних и тех же задач. Согласование взаимных интересов достигается путем информирования друг друга о планах работы, проводимых мероприятиях, разрабатываемых документах, а также путем координации планов действий органов государственной власти и их структурных подразделений ради решения общих задач. С этой целью органы государственной власти иногда создают специальные согласительные или координационные комиссии либо сами берут на себя их реализацию. Наконец, важную роль играет контроль за ходом выполнения согласованных мероприятий, в процессе которого дается оценка сделанному и устанавливается его соответствие принятым решениям и достигнутым соглашениям.

Принцип отказа от действий, ущемляющих компетенцию другого государственного органа, связан с принципами конституционности, равноправия законодательных и исполнительных органов государственной власти, действий с учетом общегосударственных интересов. В основе любого конфликта между органами государственной власти лежат разногласия, расхождения в оценках разного рода проблем, противоборство интересов. Для устранения вышеперечисленных проблем, использование согласительных процедур должно способствовать выработке единого мнения, максимальному сближению оценочных позиций, совпадению интересов.

Политическое взаимодействие Федерального Собрания и Правительства предполагает использование различных парламентских процедур и введение институтов, способствующих участию Правительства в деятельности Федерального Собрания. Их основу составляет Конституция (ст. 94, 101 – 104, 106), Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».

Конституция Российской Федерации предполагает взаимодействие Федерального Собрания и Правительства по следующим направлениям:

- во-первых, Правительство является одним из субъектов законодательной инициативы (ст. 104);

- во-вторых, Правительство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы и в соответствии с Конституцией РФ не могут быть внесены без заключения Правительства, в том числе, по законопроектам, вносимым Президентом РФ (ч. 3 ст. 104);

- в-третьих, Правительство вправе вносить в Государственную Думу в соответствии с ее регламентом поправки к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам;

- в-четвертых, Правительство может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах (ч. 6 ст. 36 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»), и именно Правительство организует исполнение законов, принимаемых парламентом (ст. 4 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»)[2].

Осуществляющее исполнительную власть Правительство лишь в некоторой части подотчетно Государственной Думе (в связи с бюджетом) и несет перед ней ответственность за свою деятельность (Государственная Дума имеет право выразить Правительству недоверие, что может, хотя это и не так просто привести к его отставке). В то же время исполнительная власть во всей своей глубинности – от премьер-министра до рядового государственного служащего - обладает громадными возможностями собственного «контроля» по отношению к законодательной власти[3]. Настойчивые же старания влиятельных сил в Государственной Думе ограничить самостоятельность Правительства, свободу его деятельности направлены на снижение эффективности деятельности исполнительной власти и всей государственной власти в целом[4]. По мнению Е. Гайдара, для повышения эффективности работы Правительства ему требуется большая свобода в сфере исполнения решений. Причем, полностью отдав Правительству исполнительно-профессиональные функции, Государственная Дума смогла бы стать реальным центром политической власти, в котором законным путем реализуются различные интересы, необходимые реформы получают адекватное законодательное обеспечение. Тогда общество получит нормальную законодательную и нормально функционирующую исполнительную власть.

Согласованное политическое взаимодействие парламента и правительства является одним из важнейших условий и критериев демократического развития общества. Оно представляет собой сбалансированные действия различных по характеру ветвей власти, в основе которых конфликт и согласование различных интересов.

Парламент и Правительство России в ходе осуществления ими своих функций используют различные механизмы взаимодействия. Повысить эффективность этого взаимодействия призваны такие формы участия правительства в работе парламента, как парламентские слушания, парламентский и депутатский запросы, «правительственный час».

В ходе осуществления своих функций российский Парламент с целью проверки тех или иных фактов, расследования конкретной ситуации, изучения какого-либо вопроса большой государственной важности довольно активно пользуется своим правом по формированию временных комиссий. Основной формой работы комиссий являются заседания, которые проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. В заседании комитета, комиссии могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты Государственной Думы, не входящие в их состав. Кроме того, на заседании указанных органов вправе присутствовать полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представители субъектов права законодательной инициативы, законопроекты которых рассматриваются на заседании комитета, комиссии, а также статс-секретари – заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти.

К временно создаваемым органам Государственной Думы помимо комиссий относятся рабочие группы и согласительные комиссии. Рабочие группы образуются комитетами и комиссиями для решения отдельных вопросов, как правило, для обеспечения выработки и принятия согласованных действий по решению какого-либо вопроса в кратчайшие сроки. Основными задачами рабочих групп, как правило, являются подготовка материалов и рекомендаций по поставленным вопросам, участие в законопроектной деятельности, участие в разработке планов законотворческой деятельности и др.

Согласительные комиссии создаются в предусмотренных Регламентом случаях для преодоления разногласий, возникающих в процессе осуществления Государственной Думой своих полномочий в законотворческой сфере. Регламент Государственной Думы предусматривает возможность создания комиссий для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах.

Регламенты палат Федерального Собрания наделяют комиссии широкими полномочиями для решения возлагаемых на эти комиссии задач. В частности, комиссии вправе запрашивать у государственных органов, общественных объединений и должностных лиц необходимые для работы документы и материалы.

Но вместе с тем необходимо отметить, что создание некоторых временных комиссий лишь декларируется, а к реальной работе они по разным причинам так и не приступают.

Постоянные комитеты палат обладают теми же полномочиями по запросу документов и материалов и приглашению на свои заседания должностных лиц, что и временные комиссии. В то же время надо отметить, что задачи, стоящие перед комитетами палат, намного шире и разнообразнее, чем осуществление контрольных полномочий. Поэтому, если упомянутые выше временные комиссии сосредоточиваются исключительно на проверках фактов и изучении конкретной ситуации, то постоянные комиссии и комитеты занимаются этим время от времени, уделяя больше внимания другим вопросам, в первую очередь – законопроектной работе.

Инструментом обратной связи Парламента с общественностью являются парламентские слушания, которые служат для прояснения, уточнения и согласования позиций различных государственных органов, и не ограничиваются исключительно контролем. И именно на комитеты и комиссии палат возлагается организация проведения парламентских слушаний.

Парламентские слушания – форма обсуждения в палатах актуальных и значимых вопросов с привлечением общественности. Вопросы, выносимые на парламентские слушания, могут быть различными, но в пределах компетенции палат. Так, на парламентских слушаниях депутатами Государственной Думы и приглашенными могут обсуждаться: законопроекты, требующие публичного обсуждения; международные договоры РФ, представленные на ратификацию; проект федерального бюджета и отчет о его исполнении; направленные в Государственную Думу рекомендательные законодательные и иные правовые акты Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств и других межпарламентских организаций СНГ, включающих делегацию Федерального Собрания РФ; другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики[5].

В ходе парламентских слушаний реализуется контроль, как правило, в таких сферах, как исполнение бюджета, приватизация, внешняя политика, исполнение ранее принятых законов и т.п.

Одной из форм участия Парламента в работе Правительства являются парламентский и депутатский запросы. Парламентский запрос, естественно, инициируется депутатами Государственной Думы или членами Совета Федерации соответственно. Совет Федерации, Государственная Дума вправе направить парламентский запрос Председателю и членам Правительства Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального банка Российской Федерации и другим высшим должностным лицам, подконтрольным Парламенту. Тематика запросов различна.

Широко распространенной в мировой практике и ставшей уже традиционной формой контроля для российского парламента является депутатский запрос. Депутатский запрос представляет собой форму депутатской деятельности членов обеих палат.

В отличие от парламентского запроса – запроса палаты, депутатский запрос направляется членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы самостоятельно. Российские парламентарии, в ходе политического взаимодействия с членами Правительства, довольно часто обращаются к такой форме парламентского контроля, как депутатский запрос. Общее число запросов в среднем в год стало составлять 2 - 2,5 тыс.

Эффективность такой формы контроля, как запрос, зависит, конечно же, не только от количества поданных запросов, но и от своевременности и качественности принятых по запросам мер, а также от соблюдения сроков и полноты ответа. А в этой сфере сохраняется много проблем.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 38) закрепляет за членами Правительства обязанность присутствовать по приглашению палат Федерального Собрания на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат[6]. Под вопросом депутата к должностному лицу обычно понимают обращение с целью получения информационной справки или кратких комментариев по имеющимся фактам. Запрос нацелен, главным образом, на то, чтобы поднять проблему, добиться ее изучения и принятия мер для ее решения, а вопрос направлен, прежде всего, на получение дополнительной информации, на уточнение позиции органов и лиц в отношении чего-либо. Следует отметить, что с содержательной точки зрения граница между запросом и вопросом остается все же не до конца отчетливой, поскольку в ходе получения дополнительной информации или уточнения позиции может высветиться какая-нибудь проблема, а стремление поднять проблему, добиться ее изучения и принятия мер для ее решения потребует, как правило, дополнительной информации от различных государственных органов. В принципе вопросы должностным лицам не запрещается задавать на любом заседании палаты Федерального Собрания, на котором они присутствуют, когда существо рассматриваемых дел дает основания обратиться к членам Правительства и руководителям ведомств за разъяснениями, уточнениями и информацией. Вместе с тем специально для ответов на вопросы был установлен «правительственный час».

«Правительственный час» проводится на пленарном заседании палаты специально для ответов членов российского Правительства, Генерального прокурора, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, руководителей иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления[7].

Что касается проведения «правительственного часа» в Государственной Думе, он проводится, как правило, еженедельно.

Конституцией Российской Федерации предусмотрены также и специфические формы парламентского контроля, к каковым относятся решение вопроса о доверии правительству Российской Федерации и отречение Президента Российской Федерации от должности.

Из характера политического взаимодействия Парламента и Правительства вытекают механизмы выражения недоверия Правительству.Хотя Конституция Российской Федерации не предусматривает конкретных оснований, которые могут послужить постановке вопроса о доверии Правительству, таковыми могут быть, а как показала практика, являются основными, - политические мотивы.

Поэтому выражение недоверия Правительству Российской Федерации или отказ в доверии Правительству Российской Федерации со стороны Государственной Думы, согласно ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции России, не влечет за собой обязательной отставки Правительства. Вопрос о его дальнейшей судьбе решает Президент России. Однако Президент также может решить вопрос о судьбе Государственной Думы.

В соответствии со ст. 117 (ч. 3) Конституции Российской Федерации Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может вносить группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы[8].

После обсуждения вопроса на заседании Государственной Думы с приглашением Председателя Правительства постановление о выражении недоверия принимается большинством голосов от общего числа депутатов открытым или тайным голосованием (по решению Государственной Думы). Предложение о выражении недоверия считается отклоненным, если оно не набрало большинства голосов депутатов.

Если Президент не согласится с решением Государственной Думы, то Государственная Дума в течение трех месяцев вправе повторно выразить недоверие правительству. Президент в таком случае вправе объявить об отставке Правительства либо распустить Государственную Думу.

Председатель Правительства может сам поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Этот вопрос рассматривается палатой во внеочередном порядке. Решение о доверии принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Если решение о доверии не принимается, на голосование ставится вопрос об отказе в доверии. Если и это решение не принимается, то рассмотрение вопроса прекращается.

Досрочное прекращение полномочий Государственной думы одного созыва и избрание нового созыва указанной палаты Федерального Собрания никак не влияет на судьбу Правительства, поскольку в соответствии со ст. 16 Конституции РФ Правительство слагает свои полномочия лишь перед вновь избранным Президентом РФ.

Следует отметить, что российские подходы к институту парламентского недоверия Правительству существенно отличаются от сложившейся мировой практики в данной области. Выражение парламентом или палатой недоверия правительству означает, что оно утратило поддержку парламентского большинства и должно уйти в отставку. Конечно, в парламенте может образоваться новое большинство, и при его поддержке может быть сформировано новое правительство. Однако, как правило, для того чтобы в парламенте, выразившем недоверие правительству, появилось новое большинство, необходимы выборы, в результате которых изменяется соотношение политических сил в парламенте, и можно формировать правительство с опорой на парламентское большинство. Поэтому роспуск парламента после вынесения вотума недоверия правительству является средством преодоления правительственного кризиса, выражающегося в утрате органом исполнительной власти доверия парламента.

Несмотря на вероятность роспуска, Государственная Дума уже трижды рассматривала вопрос о доверии Правительству (27 октября 1994 г., 21 июня и 1 июля 1995 г.[9]), однако до роспуска Государственной Думы или отставки правительства дело не доходило.

Государственная Дума иногда заявляет о недоверии отдельным членам Правительства. Действующее российское законодательство не предусматривает за Государственной Думой полномочий по вынесению недоверия отдельным членам Правительства РФ, поэтому такие вотумы недоверия не имеют никаких юридических последствий, и, скорее, носят политический характер. Да и само решение вопроса о доверии Правительству зачастую является политической акцией, никак не связанной с парламентским контролем.

К вопросу политического взаимодействия относится и вопрос о даче согласия на назначение Председателя Правительства Государственной Думой. Согласно ст. 83 Конституции Российской Федерации Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы.

В случае отклонения кандидатуры Президент в течение недели со дня отклонения вносит предложение о новой кандидатуре.

В случае двукратного отклонения предложенных кандидатур Президент в течение недели со дня повторного отклонения еще раз вносит предложение о кандидатуре на должность Председателя Правительства.

Трехкратное отклонение представленных Президентом кандидатур на должность Председателя Правительства РФ влечет роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов в соответствии со ст. 111 Конституции Российской Федерации.

Стремление парламентариев усилить свой контроль над исполнительной властью, используя право Государственной Думы утверждать кандидатуру премьер-министра, распространяя это право шире, ставя свое согласие в зависимость от возможности влиять на весь состав Правительства, на практике оказываются малоэффективными как для самоутверждения Государственной Думы, так и, главное, для всей деятельности государственной власти[10].